8 mai 2020

Comprendre les débats sur la dette

Avec les conséquences économiques de la pandémie de COVID19, la question de la dette revient au centre du jeu en Europe. En effet, les dépenses publiques pour faire face à l’épidémie, pour indemniser les personnes ne pouvant travailler dans la période ou pour soutenir les secteurs les plus durement touchés par les conséquences du confinement sont très importantes. Elles vont logiquement faire exploser la dette des États dans les prochains mois, d’autant plus que vont s’y ajouter de nouvelles mesures visant à faire face à la crise économique et sociale qui vient désormais.

Dès lors, les modalités de financement de ces investissements sont au cœur des débats. Elles donnent lieu à des affrontements importants au sein de l’Union européenne, qui font intervenir des notions complexes et un vocabulaire souvent opaque. Il me paraît donc nécessaire de donner ici quelques éléments d’explication et de présenter la position qui est celle de la France insoumise et de notre délégation européenne à ce sujet. Je m’excuse par avance pour la longueur de ce billet.

1) Comment se financent les États membres de l’Union européenne ?

Depuis le traité de Maastricht en 1992, et la création de la monnaie unique, lorsqu’un État membre a besoin d’effectuer un emprunt, il émet des obligations sur les marchés financiers. Ces obligations sont généralement achetées par les banques commerciales, assorties d’un intérêt versé régulièrement en contrepartie de l’avance des fonds. À l’émission, les obligations précisent le montant du prêt, le taux d’intérêt, la périodicité à laquelle ils seront versés et la date à laquelle l’État s’engage à rembourser le montant prêté.

Le remboursement annuel de ces taux d’intérêt (ce que l’on appelle la charge de la dette) peut être extrêmement lourd sur le budget d’un État : ainsi en 2020, avec 38 milliards d’euros, la charge de la dette représente 10% environ du budget de la France, et son troisième poste budgétaire après les dépenses de fonctionnement et d’intervention. Lorsque l’on y adjoint le remboursement du capital (ce que l’on appelle le service de la dette), la situation peut asphyxier un État : ainsi l’Italie est en excédent primaire depuis des années, c’est à dire qu’elle n’est déficitaire que du fait du poids énorme du service de sa dette.

2) Les États peuvent-ils se financer directement auprès des banques centrales ou des banques commerciales ?

Avant 1992, un État membre pouvait avoir recours au financement monétaire, ce qu’on appelle dans le langage courant « faire fonctionner la planche à billets ». Par exemple, dans le cas français, l’État pouvait demander à la Banque de France de créer une quantité de monnaie correspondant à ce besoin. Il pouvait également se financer auprès des banques commerciales en obtenant des crédits. Mais ces deux dispositifs ont été interdits par le traité de Maastricht puis cette interdiction a été reprise, comme tous les traités européens, dans le fameux traité de Lisbonne (Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, TFUE).

3) Pourquoi les taux d’intérêt grimpent quand un pays est en difficulté ?

Lorsqu’un pays rencontre de graves difficultés économiques, il lui devient plus difficile de se financer. En effet, les marchés financiers considèrent alors que le risque de non-remboursement devient important. Ils font donc évoluer en conséquence les taux d’intérêt qui fonctionnent comme une forme d’assurance : plus l’emprunt est risqué, plus le taux d’intérêt est important afin de pouvoir compenser un défaut de paiement. L’Allemagne, par exemple, a aujourd’hui un taux d’emprunt à 10 ans de -0,57% (c’est un taux négatif, c’est à dire que les prêteurs versent de l’argent pour le faire, car le placement est jugé très sûr) tandis que celui de l’Italie est de 1,86%.

Lors de la crise de 2008, on a vu les taux à 10 ans de la Grèce franchir la barre des 6% en janvier 2010, celle des 10% en juillet 2010 et celle des 20% à la fin de l’année 2011. Cette situation crée souvent un cercle vicieux et ce que l’on appelle une prophétie auto-réalisatrice : un État en difficulté économique essaye de se financer sur les marchés ; ceux-ci craignent qu’il ne fasse défaut et augmentent donc les taux d’intérêt ; l’État a plus en plus de mal à se financer et à payer les intérêts ; les taux d’intérêts augmentent à nouveau ; acculé, l’État finit finalement par faire défaut.

Plusieurs Etats européens ont failli être dans cette situation au moment de la crise des dettes souveraines entre 2010 et 2015 : ceux que les banquiers et leurs amis des États du Nord appelaient par mépris les PIIGS (littéralement les cochons en anglais) : Portugal, Italie, Irlande, Grèce, Espagne.

4) Qu’est-ce que les « coronabonds » ?

Face à la crise que nous connaissons aujourd’hui, pour éviter un décrochage similaire à celui qu’a connu la Grèce, des pays durement frappés par la pandémie ont demandé que soit mise en place une forme de mutualisation de la dette. Il s’agirait en fait de garantir en commun les prochains emprunts effectués sur les marchés financiers. Les États emprunteraient en leur nom et serait libre de l’utilisation des fonds. Mais les pays qui disposent aujourd’hui de taux d’intérêt importants pourraient bénéficier ainsi du fait que d’autres pays soient jugés en meilleure santé financière pour emprunter à des taux d’intérêt plus bas. Un même dispositif avait d’ailleurs déjà été envisagé au moment de la crise des dettes souveraines.

Dans le langage de l’Union européenne, ces obligations ont été nommées « coronabonds » afin de marquer leur lien avec la pandémie de Covid19. Mais cette solution a été écartée, notamment car elle était très fermement refusée par un club de pays emmené par l’Allemagne et les Pays-Bas qui considèrent que les autres pays sont responsables de leurs situations économiques et qu’ils doivent en assumer seuls les conséquences. On les appelle le club des frugaux ou, de manière plus directe, le club des radins.

5) Qu’est-ce que les « recovery bonds » ?

Pour contourner ce refus, une autre piste a été avancée : les « recovery bonds ». Puisque plusieurs États membres refusent l’hypothèse d’une mutualisation de la dette, il s’agirait en fait d’emprunter directement à l’échelon européen. Ce ne serait donc plus les États qui souscriraient l’emprunt mais la Commission Européenne, en garantissant cet emprunt sur le budget de l’Union Européenne.

Ce serait inédit puisque l’emprunt n’est en principe pas utilisé pour financer le budget européen. Celui-ci est intégralement financé par des contributions des différents États membres, par de la TVA, par quelques restes de l’ancienne politique agricole commune (les droits agricoles et les cotisations sucres) et par ce qui lui reste de droits de douanes après des années de libre-échangisme (c’est ce que l’on appelle les ressources propres traditionnelles).

Mais cette solution pose plusieurs difficultés.

D’abord, l’ampleur de ce qu’il serait ainsi possible d’emprunter. En effet, les marchés financiers évaluent la capacité d’emprunt d’une entité en fonction de ses capacités de remboursement, et donc du montant mis sur la table pour garantir l’emprunt. Or le budget de l’Union européenne s’élève aujourd’hui à environ 150 milliards d’euros là où le budget de la France est de 330 milliards d’euros et celui de l’Allemagne de 360 milliards. Les ordres de grandeur sont donc très différents : le montant d’un emprunt réalisé à l’échelle européenne serait sans commune mesure avec ce qu’il est possible de faire à l’échelle des États membres. On estime qu’il serait possible par cette solution d’emprunter « plusieurs centaines de milliards », ce qui risque d’être largement insuffisant. Pour donner une idée, le Commissaire européen français, Thierry Breton, a pour sa part estimé le besoin à près de 2000 milliards d’euros pour faire face à la crise.

La deuxième difficulté provient des modalités d’utilisation de l’argent. Lorsqu’un État souscrit un emprunt en son nom, il est libre d’utiliser l’argent comme il le souhaite. Mais si c’est l’Union européenne qui emprunte, il reste ensuite à déterminer comment l’argent est réparti entre les États membres. C’est sur ce point que les désaccords subsistent avec le club des radins. Ces États exigent que cet argent ne soit pas versé aux États mais qu’il leur soit prêté. A l’inverse, les pays de l’Europe du sud plaident pour des subventions, c’est à dire des montants qui ne donneraient lieu à aucun remboursement. Finalement, le sujet du désaccord semble avoir été déplacé mais le désaccord, lui, persiste.

Enfin, il reste la question de la conditionnalité. Pour comprendre ce débat, il faut bien distinguer ici deux types de contrôle que la Commission Européenne exerce sur les budgets des États membres.

Le premier s’inscrit dans ce que l’on appelle le Semestre Européen. Il s’agit d’un dispositif de surveillance des budgets des États pour vérifier le respect des règles qui encadrent les déficits autorisés au sein de l’Union européenne. Dans ce cadre, la Commission Européenne formule chaque année des recommandations de politiques à mettre en place, et elle peut sanctionner les États en cas de déficit jugé excessif. C’est par exemple à travers ces recommandations que la Commission Européenne a formulé 63 recommandations depuis 2011 pour demander la privatisation de certains pans du secteur de la santé ou la réduction des dépenses publiques dans ce domaine. Ce sont aussi ces recommandations qui sont à l’origine des réformes des retraites mises en place en France ces dernières années.

Mais l’Union Européenne peut aussi mettre en place des programmes de soutien aux États membres pour faire face à des difficultés économiques. Ces programmes comprennent également des conditions. C’est le cas par exemple du Mécanisme Européen de Stabilité (MES) qui a été instauré après la crise de 2008. Le MES permet de lever des fonds sur les marchés financiers pour un montant pouvant aller jusqu’à 700 milliards d’euros pour aider les États en difficulté ou pour participer à des sauvetages de banques privées. L’aide aux États est alors conditionnée à leur engagement dans un programme « de stabilisation des dépenses publiques ». Ici aussi, ces mesures consistent généralement en des mesures de privatisation de secteurs de l’économie ou des attaques contre les systèmes publics de solidarité.

Aujourd’hui, le fait de savoir si les « recovery bonds » seraient assortis de conditions reste un point d’achoppement en Europe. Ces conditions, qui s’apparentent en réalité à des plans d’austérité, sont notamment fermement refusées par les gouvernements italien ou espagnol qui s’appuient pour cela sur l’exemple de la Grèce. Mais elles sont fortement réclamées par l’Allemagne et les Pays-Bas.

Cette semaine, deux eurodéputées de la République en Marche, Stéphanie Yon-Courtin et Valérie Hayer, ont publié une tribune sur ce sujet. Elles prétendent dénoncer « la faute morale de l’opposition » en visant, en particulier, la France insoumise. En effet, selon elles, nous serions opposés à la solidarité européenne puisque nous n’avons pas approuvé la résolution sur le Covid19 votée lors de la dernière séance plénière alors que cette résolution ouvre la voie aux « recovery bonds ».

Dans leur texte, ces deux élues font mine d’ignorer les points de débats que j’ai présentés ci-dessus. Elles écrivent par exemple que « cet argent serait gratuit, c’est à dire que les États ne devraient rien payer » alors que la résolution en question ne précise ni les modalités de distribution (prêts ou subventions), ni les éventuelles conditions qui lui seraient assorties. Elles se vantent du soutien de la droite allemande, sans préciser que c’est justement ce flou qui a permis à la droite allemande de ne pas s’opposer à la mention de cet instrument dans la résolution. Elles n’expliquent enfin pas la raison pour laquelle les élus LREM se sont opposés à un amendement sur la « mutualisation de la dette », proposée par le groupe des Verts.

Mais surtout, elles semblent ne pas voir le problème majeur que posent toutes ces inventions et sur lequel nous allons maintenant nous arrêter.

6) Quelles solutions pour alléger le poids de la dette ?

En effet, le débat européen passe aujourd’hui assez largement à côté du problème. En effet, si les dirigeants européens s’écharpent sur les solutions permettant de réduire les taux d’intérêts des emprunts à venir, ils ne disent rien des dettes publiques déjà accumulées par les États membres. Ils proposent seulement d’alourdir encore les dettes publiques pour faire face à la crise. Ils restent dès lors enfermés dans le même schéma d’accroissement considérable des déficits, augmentant le poids de la dette sur des peuples européens condamnés ensuite à la rembourser pendant des décennies.

Or, les défis qui se présentent devant nous sont immenses et vont nécessiter de très larges investissement publics. Il s’agit bien sûr de la transition écologique qui implique des plans massifs de rénovation thermique des bâtiments ou d’investissements dans les énergies renouvelables. Mais il s’agit aussi de l’objectif de reconstruire un tissu industriel pour reconquérir une souveraineté sur les secteurs les plus stratégiques ou de lancer de vastes programmes de rattrapage pour nos services publics. Or il est clair que ces défis ne pourront pas être accomplis si les Etats sont écrasés sous le poids de la dette.

7) Est-ce possible d’annuler immédiatement une partie de la dette ?

Comme cela a été présenté ci-dessus, les obligations émises par les États membres sont mises en vente sur les marchés financiers. Elles peuvent ensuite être transmises à d’autres acteurs sur ces mêmes marchés. Elles peuvent aussi être rachetées par la Banque centrale européenne qui a lancé il y a plusieurs années un large programme d’achat d’obligations sur les marchés financiers : c’est ce que l’on appelle le Quantitative Easing (QE – l’assouplissement quantitatif en français). À l’heure actuelle, on estime qu’environ 20% de la dette des États européens est détenue directement par la BCE.

Une première mesure d’annulation peut donc être immédiatement mise en place. Il suffit que la BCE décide que cette dette, ou une partie d’entre elle, soit transformée en une dette perpétuelle, c’est à dire qu’elle ne demande plus aux États membres de la rembourser et qu’elle fixe son taux d’intérêt à 0%. Des lors, avec l’inflation, cette partie de la dette s’annulerait avec le temps.

Lorsque Jean-Luc Melenchon a défendu cette hypothèse en commission à l’Assemblée Nationale, l’ancien ministre du budget Éric Woerth lui a rétorqué que les prêteurs seraient alors pénalisés. Cette réponse démontre qu’il n’a soit pas bien écouté la proposition, soit qu’il ne l’a pas compris. En effet, puisque la BCE possède déjà ces titres de dette, personne ne serait floué dans cette opération. Seule la Banque centrale européenne enregistrerait une perte, mais celle-ci serait indolore puisqu’elle détient le pouvoir de création monétaire.

Cette proposition n’a rien d’irréaliste : elle était d’ailleurs proposée dès 2017 par France Stratégie et est désormais soutenue par de nombreux économistes, très divers, jusqu’à un libéral chevronné comme Alain Minc. Elle permettrait, dans l’urgence, d’alléger de manière substantielle la charge qui pèse sur les budgets des États.

8) Est-ce qu’on a déjà annulée des dettes dans l’histoire ?

Il existe en effet des précédents historiques. L’Allemagne, qui refuse aujourd’hui toute forme de solidarité, a pourtant bénéficié d’une annulation de dette après la Seconde Guerre mondiale. Ainsi, le 27 février 1953, c’est près de 60% de la dette de la République fédérale d’Allemagne (l’Allemagne de l’Ouest à l’époque) qui a été annulée suite à une initiative commune des États-Unis, du Royaume-Uni et de la France. Il s’agissait alors de permettre à un État en pleine reconstruction de se relancer d’un point de vue économique. Bien sûr, cette initiative n’était pas dénuée de motivations géopolitiques. Elle visait à contenir la progression du bloc de l’Est en permettant l’émergence d’un État stable et central en Europe. Et le développement économique devait permettre de contenir la progression du mouvement communiste dans les classes populaires allemandes.

9) Comment financer les futurs investissements ?

L’annulation de la partie de la dette détenue par la Banque centrale européenne ne réglera évidemment pas toutes les difficultés. Elle permettrait de faire baisser immédiatement la pression sur les États membres mais ne résoudrait pas le problème des investissements à venir. C’est pourquoi il faut aussi mettre sur la table des solutions pour demain.

D’abord, le programme des rachats des obligations de dette publique par la BCE, tel qu’il a été mis en place depuis 2015, devrait se poursuivre. Il serait alors possible de répéter des opérations d’annulation sur la base des nouveaux titres achetés.

Il faut dire ici que ce programme est aujourd’hui menacé suite à la décision prise cette semaine par la cour de Karlsruhe, l’équivalent de notre Conseil constitutionnel en Allemagne. Elle vient en effet de considérer que ce programme pouvait contrevenir aux traités européens qui interdisent à la Banque Centrale Européenne de prêter directement aux États. Elle a laissé trois mois à la BCE pour présenter des arguments, de telle sorte que cette décision n’a pas d’impact immédiat sur l’existence de ces programmes. Elle envoie néanmoins un signal politique clair qui s’est traduit immédiatement par une forte hausse des taux italiens sur les marchés.

En tout état de cause, quelque soit la pérennité de ces programmes, cette solution ne peut pas être la seule car elle ne met pas un terme à la dépendance des Etats membres vis à vis des marchés financiers. C’est pourquoi il faut permettre à la BCE de financer directement les États, comme le font déjà la Réserve fédérale américaine et le Trésor britannique. Il faudrait pour cela réécrire ses statuts afin de flécher l’argent directement dans des projets d’intérêt général, plutôt que de nourrir la bulle financière spéculative. Bien sûr, cela nécessite de modifier les traités européens, ce qui peut sembler complexe.

Mais il faut rappeler que les traités ne sont finalement que des bouts de papier. Ils ne résistent pas à la volonté politique comme l’avait déjà montré la crise des dettes souveraines. A l’époque, pour éviter un effondrement des banques allemandes et françaises, les États se sont affranchis des règles leur interdisant de répondre des engagements d’un État membre ou de les prendre à leur charge (l’article 125 du TFUE). Ils ont conclu un traité intergouvernemental en dehors du cadre du droit de l’Union pour instituer le Mécanisme européen de stabilité et ont modifié en une nuit (entre le 16 et le 17 septembre 2010) le traité de Lisbonne pour rendre cela possible. De même, comme le rappelle à sa manière la décision de la cour de Karlsruhe, les opérations d’assouplissement quantitatif de la BCE (le rachat de dettes sur les marchés secondaires) sont le fruit d’une interprétation « souple » de l’interdit absolu érigé dans les traités (l’article 123 du TFUE).

Il est donc évident que tout dépend de la volonté politique et du résultat des rapports de force en Europe. Pour le comprendre, il faut sortir de la naïveté qui consiste à penser que la construction européenne est dénuée d’intérêts nationaux. Le fonctionnement actuel de la zone euro n’est pas une erreur : il est le résultat d’une domination des intérêts économiques des uns sur les autres. Les Pays-Bas, comme l’Allemagne, poussent à ce type de règle car leur richesse est basée sur les excédents qu’ils se font sur les déficits commerciaux des États du Sud. Et si ils refusent aujourd’hui toute forme de solidarité, c’est parce qu’ils espèrent profiter de la crise pour affaiblir leurs concurrents directs (France, Italie, Espagne) qui sont les 2ème, 3ème et 4ème économie de la zone.

Qu’en est-il de France dans cette situation ? Malgré son poids démographique, sa position économique, et sa contribution nette au budget de l’Union européenne, elle semble bien absente du rapport de force. Prisonnière du mythe du couple franco-allemand auquel elle est la seule à croire encore, elle se refuse à construire un véritable rapport de force sans lequel rien n’est possible en Europe et préfère tenter de conjuguer des intérêts contradictoires. Les déclarations enthousiastes de Bruno Lemaire a l’issue de l’Eurogroupe puis du président Macron à l’issue du Conseil européen peinaient à masquer cette impuissance. Pourtant, la France ne devrait pas compter pour rien en Europe.

10) Quelle est la position des différences forces politiques en France ?

Au Parlement Européen, nous avons porté cette ensemble de propositions (annulation de la dette détenue par la BCE puis remise en cause de son indépendance) dans un amendement à la résolution examinée lors de la dernière séance plénière. Il a été voté par les eurodéputés français du Parti socialiste (mais pas par leur groupe) et par l’ensemble des membres de notre groupe de la GUE. Mais il a été refusé par les eurodéputés d’EELV, de LREM, de LR et du RN.

Le vote des eurodéputés membres d’EELV est assez surprenant. Il va à rebours de leur position traditionnelle puisque le groupe Vert s’est prononcé à plusieurs reprises pour la fin de l’indépendance de la BCE. Pour le justifier, plusieurs eurodéputés écologistes ainsi que le secrétaire général d’EELV Julien Bayou ont dénoncé le fait que cette solution ne prévoyait pas de conditions écologiques à l’action de la BCE. C’est une bien curieuse justification.
D’abord parce qu’il s’agissait ici de se prononcer sur un mécanisme d’annulation de la dette et sur la possibilité d’un financement direct de la BCE, pas de fixer des conditions écologiques à un soutien financier. De la même manière, l’amendement du groupe des Verts, appelant à la « mutualisation des dettes européennes », ne prévoyait pas ce type de conditions car ce n’était tout simplement pas le sujet !

Mais surtout, il faut comprendre qu’aujourd’hui, lorsque les États s’endettent sur les marchés financiers, il n’y a bien sûr aucune autre condition que celle de la solvabilité financière. Je ne ferai pas l’offense à Julien Bayou de penser qu’il puisse miser sur les banques pour introduire à l’avenir des conditions écologiques à leur achat d’obligations publiques. Il me parait donc plus prudent de remettre cette décision dans les mains de la décision politique des États. Et de s’organiser politiquement pour faire en sorte que les peuples européens élisent des majorités privilégiant les investissements écologiques et sociaux.

Enfin, et c’est le plus important, toute personne sensible à l’urgence écologique devrait pouvoir être convaincue par le fait que la montagne de dettes accumulées risque d’handicaper les investissements indispensables pour la transition écologique. L’annulation de la dette, et le financement direct des États par la BCE, sont donc des mesures à la fois sociales (parce qu’elles visent à éviter les plans d’austérité à venir), de souveraineté (parce qu’elles visent à sortir les États d’une dépendance vis à vis des marchés financiers) mais aussi écologiques puisqu’elles doivent permettre de libérer des marges de manœuvres financières pour les défis de demain. Je forme dès lors le vœu qu’ils ne persisteront pas dans ce qui me semble être une erreur majeure.

Dans ce long billet, j’ai souhaité présenter en détail les défis des discussions qui se déroulent aujourd’hui à l’échelle européenne. Malgré leur complexité, je crois en effet que les peuples doivent pouvoir s’emparer de ces débats. Car ce qui se joue aujourd’hui conditionnera notre avenir pendant plusieurs décennies.

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